경기연구원 세미나 자료-먹거리 보장분야

국가 푸드플랜과 먹거리 보장

2018. 6. 27

한국농촌경제연구원 황윤재

						목 차

Ⅰ. 새로운 이슈 등장: 소비자적 관점 강화	2

Ⅱ. 먹거리 보장 중요성 대두 배경	2

Ⅲ. 푸드플랜 등장과 먹거리 보장에 대한 접근	6

IV. 먹거리 보장을 위한 정책 추진 방향	11

Ⅰ		새로운 이슈 등장: 소비자적 관점 강화

경제사회·과학·기술 등 농식품을 둘러싼 여건 변화와 농식품 생산 이후 소비·폐기에 이르는 과정·경로가 복잡해지면서 먹거리 관련 이슈의 유형과 파급 범위 변화

식품소비 경향이 양적 충족에서 질적 충족(양적+질적 충족)을 중시하는 경향으로 변화하면서, 농식품 생산·공급의 대상으로서 머무르던 소비자가 농식품 이슈에서 중심 위치 점유

(과거) 농식품 생산·공급 중심으로 이슈가 형성되고, 개인 또는 지역 등으로 파급 범위 작은 편

(최근) 다양한 주체·영역들 결부되고, 농식품 관련 이슈의 범위도 기존의 생산·공급에서 식품안전은 물론 식생활·영양, 환경(음식물쓰레기) 등으로 확장되며, 국가적 문제로 확대

Ⅱ		먹거리 보장의 중요성 대두 배경

1. 가치 변화와 정책적 한계

식량안보 약화, 식생활·영양 불균형, 식품안전 문제 등으로 국민의 먹거리 보장 위협

국제 곡물시장 불안정성 등으로 식량안보 위협, 식생활·영양 불균형·불평등 확대, 수입식품 증가/대량생산·유통체계로 인한 식품안전 사고 대형화

식량자급률 하락: 70.3%(’90) ⇒ 55.6%(’00) ⇒ 50.2%(’15)

세계식량안보지수 하락: 21위(’12년) ⇒ 24위(’13년) ⇒ 26위(’15년)

모든 국민인 양적·질적으로 적정하며, 합리적 가격에, 안전한 농산물을 안정적으로 공급받을 수 있어야 함

먹거리 취약인구 8.5%, 비만 사회적 비용 9조 2천억 원(2015년)

먹거리 보장 문제는 개인의 삶의 질뿐만 아니라 국가 지속가능발전에 영향을 미치는 중요한 문제이나, 기존 시장 중심(민간 영역), 부처별 독립적 대응으로는 문제 해결에 한계 노출

인구구조 및 경제사회적 여건 변화와 함께 먹거리 보장 문제 해결을 위한 기존 접근 방식에 한계 직면

효율성을 중시하는 기존 먹거리 시장에서 탈피하여, 국민 모두가 안전하고 건강한 먹거리를 안정적으로 보장받아야 한다는 소비자 및 공동체 지향적 가치가 강조되며, 먹거리 문제의 공공성 부각

국민 먹거리 보장은 상생·복지 등 공동체적 가치 실현, 지역 먹거리 체계(생산-유통-소비-폐기)의 선순환 체계 구축과 국가 지속가능한 발전 달성의 중요 요소

2. 국민 먹거리 보장 실태: 먹거리 불균형·불평등

가. 빈곤율 증가와 취약계층 구성 변화

국민 소득 증가에도 불구하고, 급속한 고령인구 증가, 여성가구주가구 및 단독가구 증가 등 가구 유형 변화와 함께 빈곤율 확대 추세

1인당 국민 총소득: 2,078만원(2003년) → 3,064만원(2016년)

절대적 빈곤율: 7.8%(2003년) → 9.5%(2015년)

절대적 빈곤율은 ‘소득 수준이 최저생계비 미만인 인구 비율’

1인가구를 포함할 경우 절대적 빈곤율은 12.5%(2015년)

취약계층은 60대 이상 연령층 비중이 매우 크며, 고령화가 빠르게 확대되는 추세

최저생계비 이하 가구 중 60대 이상 가구주 비중: 54.9%(’06)→84.1%(’16)

전체 가구 중 60대 이상 가구주 비중은 36.2%

<취약계층 가구주 연령별 구성 추이>

자료: 이계임 외(2017) 참조

나. 취약계층 식품소비·영양 섭취 부족

취약계층 식료품·비주류음료 지출액은 낮은 수준이며, 소득기준 계층 간 식료품비 격차 확대 추세

최저생계비 이하 가구(1인당)의 식료품 지출액은 21만 7천원으로, 전체 평균의 58.6% 수준

식품비 연평균 증감률(2006∼16년)은 전 가구 기준 –0.6%인 반면, 취약계층은 –1.5~–1.3% 수준

소득수준이 최저생계비 이하인 경우 대부분 영양소가 권장섭취량 미만

국민기초생활보장제도 수급자 에너지 섭취량은 필요추정량의 81.4%

영양섭취 부족자는 전체 평균 8.2%, 수급자는 15.5%로 두 배 수준이며, 최저생계비 이하 비수급자 11.6% 수준

영양섭취 부족자는 에너지 섭취량이 필요추정량의 75% 미만이면서, 주요 영양소인 칼슘, 철, 비타민 A, 리보플라빈의 섭취량이 평균필요량 미만인 자

구분	전체	최저생계비 이하
		수급자	비수급자
영양섭취부족자	8.2	15.5	11.6
영양섭취부족자(비타민C포함)	6.6	13.4	9.5

<취약계층 영양섭취 부족자 비중>

자료: 이계임 외(2017) 참조

다. 품목별 섭취 수준 차이

최저생계비 이하 계층은 모든 식품류에서 섭취량이 전체 평균에 비해 크게 낮은 수준

대부분 식품군에서 70-80% 수준이며, 연령대별로 50세 이상에서 크게 낮은 편

과일류/채소류 섭취 부족자 비중은 소득이 낮을수록 증가

라. 식생활 불안정

소득 수준이 취약한 계층에서 식생활 불안정성 심화

식품안정 단계 비중은 전체 90.9%이나, 수급자 66.9%, 비수급자 82.4%

식품 불안 단계 수급자 비중은 33.1%

식품안전성은 식품을 확보할 수 있는 가구 능력 의미

구분		전체	최저생계비 이하
			수급자	비수급자
식생활불안정	식품안정	90.9	66.9	82.4
	식품불안정초기	7.7	26.6	13.7
	식품불안정중간	1.2	5.7	3.4
	식품불안정심화	0.1	0.8	0.4

<취약계층 식생활 불안정 단계별 비중>

자료: 이계임 외(2017) 참조

취약계층의 37.7%가 식품소비 부족하다고 인식(식품소비 충분도 58.4점)

식품소비 충분도(100점 기준): 독거노인 49.0, 편부모가구 51.6 등

마. 건강 인식 부족

수급자, 최저생계비 이하 비수급자는 주관적 건강인지, 저작 상황, 삶의 질 평가수준이 크게 낮은 편

취약계층은 영양섭취 수준이 권장량에 못 미치는 수준임에도 불구하고 비만율과 대사증후군은 상대적으로 높은 수준

균형 잡힌 영양섭취와 건강한 식생활 관리 부족의 영향

구분		전체	최저생계비 이하
			수급자	비수급자
주관적 건강인지	매우좋음	9.0	7.4	6.5
	좋음	30.7	21.1	23.5
	보통	45.7	43.2	43.4
	나쁨	11.8	20.1	18.1
	매우나쁨	2.8	8.2	8.5
저작불편	매우불편함	5.1	12.7	13.2
	불편함	15.9	20.6	24.2
	그저 그러함	16.2	18.1	16.3
	불편하지않음	23.5	15.3	19.2
	전혀불편하지않음	39.3	33.3	27.1
EQ-5D		0.95	0.88	0.89

<취약계층 건강 관련 인식 수준(%)>

주: EQ-5D는 건강관련 삶의질 측정지표

자료: 이계임 외(2017) 참조

Ⅲ		푸드플랜 등장과 먹거리 보장에 대한 접근

1. (국내) 푸드플랜 등장 배경: 정책적 한계에 대한 대응

식품관련 이슈에 효과적·효율적으로 대응하기 위해서는 다양한 이슈에 대한 종합적·체계적 접근 필요하나, 부처별 정책목표, 추진 전략간 상호 충돌이 발생하여 정책 효과 반감 및 종합적 성과 창출에 한계

식생활·영양 문제의 해결을 위해서는 농식품생산(수급)-영양관리-식생활교육의 연계 접근 필요하나 정책 간 연결 고리 부재

식량공급에 기초한 영양 및 식생활 정책 필요(FAO 가이드라인)

국가 단위 농식품 정책은 다수 소관부처가 추진하며, 관련 법령 또한 분산·중복되어 있어 기관 간 상호 연계 및 협조가 부족

식품관련 정책은 직간접적으로 10여개 부처가 분산 관리하고 있으며, 식품정책 근거 법령도 목적별·품목별·소관기관별로 다양

기관별 주요 정책 영역: 농식품생산(수급)/산업진흥, 식생활교육(농식품부), 수산물(해양수산부), 식품안전(식약처), 영양관리, 식생활교육(복지부), 급식(교육부, 국방부), 먹는물 및음식물쓰레기(환경부), 중소기업(중소기업청) 등

식품을 둘러싼 이슈의 근원적 해결을 위해 소비자 관점에서 조정·관리하여 정책 간 정합성을 제고하고, 시너지를 창출할 수 있는 전략 수립 필요성 자각

새정부 출범과 함께 국가 및 지역 푸드플랜 수립을 위한 정책적 움직임 본격화

대선공약 및 ‘국정운영 5개년 계획’에 건강한 먹거리체계 구축을 위한 국가·지역 푸드플랜에 관한 사항 포함(농림축산식품부 주무부처, 관련부처와 연계·협력 도모)

전세계적으로 푸드플랜은 지역 먹거리 순환 체계 확립과 공공성 강화 등을 위한 지역의 자발적 움직임으로 시작

산업형 먹거리 체계로 인한 먹거리 불안을 해소하기 위해 등장한 로컬푸드와 대안 먹거리 운동

우리나라는 전주시(‘전주푸드 2025플랜’, 2015년), 서울시(‘서울 먹거리 마스터플랜’, 2017년)에서 지역 푸드플랜 자체적으로 수립

2. 국내외 푸드플랜 추진 현황

가. 국내 현황

국가 푸드플랜(‘국가 먹거리 종합전략’)은 2018년 말까지, 지역 푸드플랜은 2022년까지 전국 100개 지방자치단체, 2025년까지 모든 지방자치단체에서 수립하는 것을 목표로 농식품부 중심으로 추진

국가 푸드플랜은 핵심아젠다(안)를 도출하고 이를 구체화하기 위한 작업 중

지역 푸드플랜은 지역 유형별로 9개 선도지자체(광역형, 도시형, 농촌형, 복합형)를 선정하고, 이들 지역을 대상으로 푸드플랜 수립 작업 진행 중

선도지자체는 충청남도(광역형), 서울 서대문구, 대전 유성구(이상 도시형), 충청남도 청양, 전라남도 해남(이상 농촌형), 전라북도 완주, 경상북도 상주, 강원도 춘천, 전라남도 나주(이상 복합형) 등

선도지자체 이외에도 여러 지역에서 자체적으로 지역 푸드플랜 수립을 위해 노력

나. 해외 주요국 현황

프랑스(2010년, 2014년)는 ‘국가 식품프로그램’을 수립·추진하고 있으며, 캐나다가 2018년 국가 푸드플랜 수립을 추진 중

영국(2010년, 푸드 2030), 호주(2013년, 국가식품계획) 등에서 국가 푸드플랜 수립·추진 시도하였으나 실패

호주의 경우 소비자적 관점의 수용 부족이 주요 실패 요인으로 지적

기타 스코틀랜드(2009년), 웨일즈(2010년), 아일랜드(2014년) 등에서 푸드플랜 수립

3. 푸드플랜의 주요 내용: 먹거리 보장

가. 국내 푸드플랜

국가 푸드플랜(안)에 취약계층 먹거리 안전망 확보, 먹거리 공공성 강화 등 먹거리 보장과 직간접적으로 관련된 과제가 주요하게 포함되며, 서울시 및 전주시 등 기 수립된 지역 푸드플랜에서도 먹거리 보장이 중요한 정책 영역

국가 푸드플랜(안)은 ‘지속가능한 먹거리, 국민 삶을 책임지는 국가를 비전으로 제시

전주시는 ‘건강한 시민, 지속가능한 농업, 독립경제 도시 전주’, 서울시는 ‘지속가능한 먹거리 도시, 서울’을 비전으로 제시

<국가 먹거리 종합전략(안)>
핵심 아젠다	주요과제	세부과제
1. 건강한 먹거리	사전예방적 안전관리 체계 구축	유해물질 관리 개선
		국가 먹거리 인증제․표시제 개선
		먹는 물 관리 등 식중독 예방
		지속가능한 축산 사육환경․질병 관리
	소비자 참여형 식품안전관리	이력추적관리 강화
		소비자 참여형 식품안전망 운영
	식생활 교육 및 건강 증진	먹거리 가치 확산을 위한 식생활 교육 확대
		건강한 제철농산물 소비 촉진
		생애주기별 맞춤형 영양관리 강화
2. 누구나 누리는 먹거리	생산기반 구축	식량자급률 제고
		농지보전 등 생산기반 유지
		주요 농산물 수급안정
	취약계층 먹거리 안전망 확보	기초 먹거리 보장
		공공급식 확대
	먹거리 공공성 강화	식재료 공급체계 구축
		공공조달 수요처 확대 및 식재료 품질관리
		지역 간 먹거리공급 제휴
3. 생태 친화적 먹거리	환경 친화적 농업 추구	친환경 농업 확대
		농업환경보전 프로그램
		생물 다양성 확보
	지속가능한 농식품 생산․소비	신재생에너지 활용 확대
		탄소발자국 저감
		축산분뇨 저감
	폐기․순환 관리	식품로스 감축
		음식물 쓰레기 관리
		자원의 지역순환
4. 더불어 사는 먹거리	지역 먹거리 순환 체계 확립	지역 푸드플랜 구축 지원
		수요자 맞춤형 지역 생산체계 구축
		로컬푸드 활성화
	먹거리 산업 성장동력 구축	중소식품기업 경쟁력 강화
		식품․외식 분야 취․창업 지원
		청년 창업농 등 미래인력 육성
	공동체 중심 먹거리경제 활성화	공동체 농업
		도농교류 확대
		전통 식문화 복원

서울시는 ‘먹거리 기본권 보장’의 중요성 인식을 기반으로 ‘먹거리 기본권’ 선언과 함께 푸드플랜 수립

<전주시 먹거리 마스터플랜 주요 내용>
분야	세부과제
시민먹거리 접근성 보장	시민의 먹거리 접근성 개선
	미래세대를 위한 먹거리 혁신
	취약계층의 먹거리 복지 확대
	공공조달 혁신
	지역상권 연계 협력

<서울시 먹거리 마스터플랜 주요 내용: 먹거리 보장 관련>
분야	세부과제
먹거리 보장	먹거리 취약계층 전면 발굴 및 먹거리 지원
	취약계층 어르신 맞춤 영양관리 서비스 제공
	결식아동 맞춤 급식 서비스 제공
	사회적 취약계층, 다문화가정을 위한 음식공동체 활성
	어린이급식관리지원센터 기능 확대로 소규모 복지관 등 지원

나. 해외 주요국 사례

호주, 영국, 프랑스 등 주요국의 국가 푸드플랜은 국가별 여건과 관련 현황 등에 따라 내용에 차이가 있음. 그러나 공통적으로 국민의 식품 접근성과 식품 폐기(음식물쓰레기) 문제를 주요하게 포함하고 있음.

호주는 국민 영역(취약계층의 안전·영양 식품 접근성 개선)과 지속가능함 식품 영역(1인당 음식물쓰레기 감소) 등에서 식품 접근성과 식품 폐기 개선을 주요 목표로 하고 있음.

국가	명칭	특징	부처	연도
프랑스	국가식품프로그램	사회정의(식품(영양)접근성/공급체계 개선) 식교육 음식물쓰레기 대응(환경/폐기) 식품지역성강화		2010
영국	푸드 2030	건강/지속가능식품섭취 경쟁력있는 푸드시스템 지속가능한 농식품 생산 온실가스 배출 저감 폐기물 감소 및 재사용·재가공 기술·지식·연구 영향 증가		2010
캐나다	국가식품전략	식품접근성, 식품안전, 환경 보전, 생산		추진 중
호주	국가식품계획	수출성장, 산업번영, 국민(식품접근성 개선), 지속가능한 식품(생산/환경)		2013

영국은 건강하고 지속가능한 식품섭취(취약계층 접근성 개선), 폐기물 감소 및 재사용·재가공, 프랑스는 사회정의(취약계층 영양상태 및 공급 개선), 음식물쓰레기 대응이 주요 영역으로 포함

IV		먹거리 보장을 위한 정책 추진 방향

국가-지방(지역), 정부-민간, 부처 간 협력 체계 구축

건강·영양/식생활+생산(수급)/식량안보+식품안전 등 관련 정책 간 연계 추진 필요